完善疾控體系，織密健康“防護網”

a致静

原標題：完善疾控體系，織密健康“防護網”
        【智庫答問】
        編者按
        5月8日，習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上發表重要講話指出：這次應對新冠肺炎疫情，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生體系等方面存在的一些短板，要改革完善疾病預防控制體系，建設平戰結合的重大疫情防控救治體系，健全應急物資保障體系，加快構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制，深入開展愛國衛生運動，不斷完善我國公共衛生體系，切實提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。
        當前，我國疾病預防控制體系狀況如何，此次疫情帶來了哪些沖擊與挑戰，今后該如何堅持“預防為主”的衛生與健康工作方針，不斷提升疾病預防控制體系的現代化水平？光明智庫特邀嘉賓深入探討。
        本期嘉賓
        華中科技大學健康政策與管理研究院院長 方鵬騫
        山東大學衛生經濟實驗與公共政策研究中心主任 徐凌忠
        中國醫學科學院醫學信息研究所副研究員 王禪
        1.捍衛健康永無止境，疾控體系與時俱進
        光明智庫：疾病預防控制（簡稱“疾控”）是一項保障公眾健康、改善民生的重要公共衛生事業。我國疾控體系包括哪些方面？經歷了怎樣的發展歷程？
        徐凌忠：我國疾控體系包括疾病預防控制機構、專病防治機構、醫療機構、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院等。21世紀以來，全國各地開始在原有衛生防疫站基礎上探索改革，建設疾控中心。2003年“非典”后，從國家級到縣級疾控中心的建設步伐明顯加快，疾控體系現代化雛形漸顯。自2009年新醫改實施以來，公共衛生服務均等化改革進展顯著，疾控體系有了新的發展。但捍衛人民健康永無止境，疾控體系任何時候都需要與時俱進，不斷提高現代化水平。
        方鵬騫：自20世紀90年代中期以來，根據疾病譜和公共衛生服務需求的變化，我國疾病預防體系建設完成了由“防疫體系”向“疾控體系”的重大轉變。2001年，原衛生部頒發了《關於疾病預防控制體制改革的指導意見》，將省市縣原衛生防疫站更名為疾病預防控制中心﹔2008年，原衛生部頒發的《各級疾病預防控制中心基本職責》中，明確界定了疾病預防控制機構的7項公共職能。從橫向來看，我國疾控體系與婦幼保健體系、衛生監督體系共同構成了整個公共衛生服務體系。從縱向來看，疾控機構的層級包括五級：第一級為基層醫療衛生機構，第二級至第四級分別是縣區、地級市、省級疾控機構，第五級是國家疾控中心。
        王禪：新中國成立至今，我國疾控體系在組織架構、基礎設施、法律法規等方面逐漸完善和優化。20世紀50年代建立了覆蓋省市縣的三級衛生防疫網絡﹔20世紀80年代至90年代加入世界衛生組織，與國際公共衛生工作接軌，疾控工作開始走向規范化﹔2003年“非典”后，疾控體系調整並優化功能定位，實驗室信息化水平進一步提升﹔2009年深化醫改后，開展基本公共衛生服務項目，實現從傳染病防控向慢性病管理的過渡。
        2.進一步建設機制完善、力量集中的疾控體系
        光明智庫：新冠肺炎疫情防控阻擊戰，是我國疾控體系面臨的一次大考。從此次疫情防控的實戰檢驗來看，我國疾控體系還有哪些方面亟待完善？
        徐凌忠：2003年之后，我國著力加大傳染病防控體系建設力度，在之后的禽流感、中東呼吸綜合征、埃博拉等疫情防控方面作用顯著，“中國方案”一次次獲得國際認可。但與疾病的斗爭不可能一勞永逸。此次疫情表明，我國疾控體系需要進一步完善。根據國家頒布的相關規定可知，疾控機構負責系統地收集信息，為決策者提供決策依據﹔政府衛生行政部門則負責發布信息。隻有當兩者運行順暢時才可保障決策科學、信息發布及時。此次疫情使我們更加清晰地意識到：建立一個統籌協調的體制機制，其意義不可低估。在我看來，有必要成立全國性或區域性的重大突發公共事件應急領導小組和公共衛生聯席會議制度，以保障地方突發事件應急救援能力、部門間統籌協調組織能力不斷提升，機制運行更加成熟完善。
        王禪：面對疫情，隻有建設一個機制完善、力量集中的疾控體系，才足以保障科學防控舉措強有力落實。通過這次大考，我們一方面看到了我國疾控體系的作用發揮﹔另一方面，需要進一步思考：應急預案的制定如何更加體現精細化、及時性﹔重大疾病防控中“預防為主”的方針如何更好地落實到位﹔疾控體系的資源動員能力如何切實提升。
        方鵬騫：多年來，我國醫療衛生事業更加關注以疾病治療為中心的服務體系，“重醫輕防、醫防分離”的現象在一定程度上存在，“大健康大衛生”的理念亟須強化落實﹔我國疾控機構的定位、法人治理機制需要進一步明確與健全﹔傳染病網絡直報系統的完善為提升我國應急響應和危機應對能力提供了硬件條件。在此基礎上，還需保障與提升系統運行機制的現代化與疾控隊伍治理能力的專業化﹔疾控體系人力資源結構有待調整，人員素質存在較大提升空間﹔疾控體系內部以及跨部門溝通協調方面還有待提高，在橫縱部門融合度提升和信息壁壘破除方面需要不斷加強。
        3.織就“防護網”，把好“基層關”
        光明智庫：在織就人民健康“防護網”的過程中，基層應得到更多關注。我國基層疾控體系建設情況如何？請您結合實際提出改進建議。
        方鵬騫：目前，基層公共衛生機構在財政經費支持力度、基礎設備配置水平、人力資源數量、人才隊伍結構以及衛生應急能力等方面仍存在一定提升空間，可從如下方面著手完善：加強基層醫療衛生機構的醫防融合、醫防兼顧，依據當前社會與經濟發展水平，合理安排基層公共衛生人員、家庭醫生承擔居民公共衛生項目，提高他們對重大疾病與公共衛生突發事件的認知與應對能力﹔改善基層績效考核激勵機制，提升信息化網絡平台運轉效率。
        徐凌忠：可根據功能定位和業務開展情況，以及當地服務人口規模、經濟發展和地理因素等確定公共衛生經費補助水平﹔鼓勵通過建設緊密型醫聯體等方式，將基本公共衛生服務項目納入醫保管理，實現“總額預付，結余留用”﹔加強績效考核，實施“兩個允許”政策，優績優酬，切實增強基層人員工作積極性﹔出台優惠政策，加大人才培養和引進工作力度，鼓勵公共衛生專業人員到基層工作。
        王禪：我國基層疾控體系橫向上隸屬於同級衛生健康行政部門，縱向上覆蓋到市縣，服從省級疾控機構的指導，在體系上基本完備，功能相對完善。但是，也存在一些需要改進之處。
        首先，堅持防治結合。應探索將縣級疾控中心納入縣域醫共體，引導資源向預防方向流動，最終達到利益共享、成本共擔。也可嘗試將疾控人員納入家庭醫生服務團隊，促成更加緊密的醫防合作模式。其次，協調與相關部門的關系。應重新梳理市縣級疾控機構的職能定位，實現錯位發展﹔與衛生監督所等部門建立工作協調機制，做到工作銜接有序，資源投入集中。最后，應保障資金足額投入並建立動態增長機制，充分落實疾控人員編制、津貼、職稱等方面的利好政策，保障人員待遇和職業發展。
        4.精准發力，為健康中國夯實基礎
        光明智庫：推進疾控體系現代化建設，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要建設完善的疾控體系，還需從哪些方面發力？
        方鵬騫：建立一個水平過硬、響應及時、動員能力強、資源儲備充足的疾控體系是健康中國戰略的基石之一。具體來說，一要明確疾控機構與衛生行政管理部門的權責邊界，疾病預防控制與應急響應組織體系應該有獨立的治理機制，實現管理扁平化，提高決策效率。二是改革預防醫學教育體系與學科設置，加強流行病學、衛生統計學、社會醫學學科建設，培養專業知識扎實，具有醫學、公共衛生、管理學、社會學、法學等多學科知識，反應敏捷、敢於擔當的高素質人才隊伍。在高校公共衛生學院設置並加大公共衛生政策與管理、衛生法學、組織行為學等教學科目和課時，強化相關師資力量。三是在“十四五”期間加大政府對疾控系統的財政投入，緊抓疾控機構工作人員的綜合能力培訓，加強平戰轉換演練，進一步加強專業人員應急預警能力建設，提高專業人員疫情敏感性﹔四是總結新冠肺炎疫情防控的經驗教訓，探索基於全社會的疾病預防控制、應急動員的新機制，提高公眾健康素養、科學素養，注重公眾認知教育與輿論引導。五是完善法律與政策體系，出台有關應急管理的綜合性法律。
        徐凌忠：此次疫情防控的具體實踐，為改革完善疾控體系指出了明確方向，提供了重要啟示：應建立全國性或區域性的，由同級政府相關部門參加的公共衛生聯席會議制度，北京和上海在此方面積累了一些經驗，可供其他省區市參考借鑒﹔整合目前獨立設置的專病防治機構（如結核病、血吸虫病和地方病等），形成大疾控體系。此舉不僅可以減少機構運轉成本，提高運行和協同效率，節約有限的公共衛生經費，還可壯大疾控機構的專業技術人員力量，使疾病防治工作更加有效﹔加快公共衛生體系綜合改革力度與步伐，包括完善疾控體系管理制度、增加專業技術人員總量、優化專業隊伍結構、提高待遇水平、實施績效考核制度等綜合措施﹔在國家層面獨立設置疾控中心，在省級、市級和縣級，把疾控中心並入同級衛生行政部門，實現專業技術與衛生行政有機結合、無縫對接。
        王禪：創新疾控體系運行機制。可借鑒廣東基層醫療衛生機構“一類單位二類管理”的做法，激發疾控機構的運行活力。需要注意的是，不同於醫療機構服務內容和對象的單一性，疾控機構既提供公益性服務，也提供社會化服務，兩者要求差別很大，處理不好就容易顧此失彼。因此，應對可以放開的社會化服務科學篩選、精確限定，並加強放開后的監管。
        優化疾控機構職能。縱向上，梳理從中央到地方疾控中心的功能定位，除指導和應對不同級別的傳染病外，國家和省級疾控應更加注重科研和教學，市級應加強實驗室技術儲備，縣級主要面向大眾提供預防性服務。同時，強化與醫療機構之間的合作，在基層織就密切群眾聯系的“醫防網”。橫向上，厘清與衛生監督所、市場監督管理局等部門的關系。如遼寧省盤錦市通過事業單位改革將包括疾控中心在內的多個相關檢驗檢測機構整合起來，這樣做有利於資源優化配置，但要注意避免大合並后導致疾控中心功能弱化等問題。在此基礎上，可將疾控機構中的社會服務部分剝離，與相關檢驗檢測機構合並，保留其公共服務部分。將收費性質的社會服務和公益性質的公共服務分開，有利於充分盤活有限資源，保障關鍵職能發揮。
        充分運用科技手段。互聯網技術為疾控服務降本增效提供了有力手段。除進一步建設健全網絡直報系統以外，對內應完善與人口健康信息平台的對接，對外應加強與公安、工信、信息中心及電信互聯網等單位、企業的多方合作，通過大數據和人工智能實現實時監測與分析，達到早期、科學、高效的干預效果。
        （本版人像均為郭紅鬆繪）
        （項目團隊：本報記者 李曉、王斯敏、張銳）
          









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